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本文首發(fā)于《招標(biāo)采購(gòu)管理》2024年第1期，獲2023年中國(guó)招標(biāo)采購(gòu)理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新征文活動(dòng)論文一等獎(jiǎng)。

作者：余曉丹

單位：安徽省招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司

       文章通過對(duì)招標(biāo)投標(biāo)信用制度基礎(chǔ)立法的分析和實(shí)踐探索的介紹，指出了其不足和問題所在，建議在國(guó)家建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的決策部署下，《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂應(yīng)充分關(guān)注招標(biāo)投標(biāo)信用制度的建立，以破除當(dāng)前各地以信用監(jiān)管為名行地方保護(hù)之實(shí)的弊病，同時(shí)構(gòu)建招標(biāo)投標(biāo)信用制度的正式法源，讓各類招標(biāo)投標(biāo)信用監(jiān)管行為有法可依、依法必嚴(yán)。

一、引言

當(dāng)前，國(guó)家已將社會(huì)信用體系建設(shè)全面覆蓋至政務(wù)、商務(wù)、司法和社會(huì)生活等多個(gè)重要領(lǐng)域。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào)），提出要構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的、貫穿市場(chǎng)主體全生命周期的新型監(jiān)管機(jī)制。公共資源交易因其具備公共性、公益性特征，一直以來都是信用監(jiān)管的重要領(lǐng)域，“信譽(yù)情況”是投標(biāo)人資格審查的必備項(xiàng)，“信用分”時(shí)常被作為詳細(xì)評(píng)審項(xiàng)，投標(biāo)人和代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)更是被公共資源交易主管部門作為重要的監(jiān)管抓手。

但是因?yàn)檫^去十余年我國(guó)的信用體系建設(shè)整體還處在機(jī)制探索期，國(guó)家并沒有以頂層立法形式進(jìn)行剛性約束，整個(gè)信用監(jiān)管機(jī)制的方法和實(shí)踐都是開放的，各地、各級(jí)、各類招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域信用制度文件層出不窮，以信用評(píng)價(jià)最為突出，基本都帶有地方保護(hù)和市場(chǎng)分割色彩，并且過度運(yùn)用信用評(píng)價(jià)結(jié)果，不恰當(dāng)?shù)販p損了經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益。招標(biāo)投標(biāo)信用制度在立法和實(shí)踐中存在的諸多問題，讓社會(huì)公眾對(duì)其健全完善有著迫切期待。

二、招標(biāo)投標(biāo)信用制度基礎(chǔ)立法存在不足

我國(guó)目前沒有專門的信用立法，在現(xiàn)有的法律規(guī)范體系中，信用監(jiān)管機(jī)制仍然停留在“政策性軟約束”階段，大多以行政機(jī)關(guān)發(fā)布的“規(guī)劃綱要”“試點(diǎn)辦法”“指導(dǎo)意見”等形式呈現(xiàn)，表明我國(guó)對(duì)信用監(jiān)管機(jī)制一直在進(jìn)行實(shí)踐探索和制度試錯(cuò)，希望先在社會(huì)實(shí)踐中進(jìn)行全面鋪開的“點(diǎn)”的探索，積累經(jīng)驗(yàn)后再在規(guī)章、法規(guī)上進(jìn)行“面”的提升，最后上升固化為基礎(chǔ)立法。所以，目前來看，我國(guó)信用制度的基本立法是缺失的。

具體到招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，《招標(biāo)投標(biāo)法》僅規(guī)定“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則”，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》也只原則性提出“國(guó)家建立招標(biāo)投標(biāo)信用制度”。基本立法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)信用制度的立場(chǎng)如此開放，給了各地、各部門極大的行為彈性和操作空間。加之推行信用評(píng)價(jià)能降低監(jiān)管成本，并有助于培育本地企業(yè)和涵養(yǎng)稅收，導(dǎo)致各地、各部門出臺(tái)招標(biāo)投標(biāo)信用政策文件熱情高漲。目前，各地公管、住建、交通等行業(yè)監(jiān)管部門針對(duì)投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家等制定出臺(tái)了各類信用評(píng)價(jià)管理辦法，招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的信用監(jiān)管之網(wǎng)已相當(dāng)密巨。

“不謀全局者，不足謀一域”，基礎(chǔ)性法律的缺位必然導(dǎo)致司法和市場(chǎng)實(shí)踐面臨困境。

 三、招標(biāo)投標(biāo)信用制度實(shí)踐中存在的問題

1.各類政策文件合法性存疑

地方發(fā)布的各類招標(biāo)投標(biāo)信用制度文件，以“信用評(píng)價(jià)管理辦法”居多，此類文件大多規(guī)定，對(duì)信用評(píng)價(jià)結(jié)果不良的主體實(shí)施“通告批評(píng)”“限制從業(yè)”等懲戒措施，從而達(dá)到強(qiáng)化行政監(jiān)管和干預(yù)的目的。

而我國(guó)《立法法》第九十一條規(guī)定，“沒有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)”。《行政處罰法》也規(guī)定，僅有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政處罰，并在第十一條中明確，“法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”，即懲戒類信用評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用規(guī)則至多由規(guī)章根據(jù)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出具體規(guī)定，規(guī)章之下的規(guī)范性文件等無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)。

《招標(biāo)投標(biāo)法》等基礎(chǔ)性法律只對(duì)信用監(jiān)管進(jìn)行了原則性的宣示，除規(guī)定作不良信用記錄并公示外，并無(wú)其他限制招標(biāo)投標(biāo)主體權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)定。地方政府部門自行制定的法律位階極低的信用評(píng)價(jià)管理辦法規(guī)定的信用懲戒措施，明顯缺少上位法依據(jù)。地方政府部門能否對(duì)招標(biāo)投標(biāo)主體信用評(píng)價(jià)結(jié)果不良者采取警告、通報(bào)批評(píng)、限制從業(yè)等行政處罰措施，要打一個(gè)大大的問號(hào)，更何況據(jù)以產(chǎn)生信用評(píng)價(jià)結(jié)果的“評(píng)價(jià)依據(jù)”本身可能就不合理。

2.招標(biāo)投標(biāo)信用監(jiān)管目的異化

當(dāng)前，招標(biāo)投標(biāo)信用監(jiān)管的目的在一定程度上呈現(xiàn)出和信用建設(shè)無(wú)關(guān)的現(xiàn)象。

一是不少地方政府部門發(fā)布的公共資源領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)管理辦法，都宣稱開展信用評(píng)價(jià)的目的是“營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)信守法的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境”，但是從其采用的信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用來看，其中大多數(shù)是為了自身行政管理的需要而進(jìn)行的“便宜行事”。例如，為實(shí)現(xiàn)公共資源交易中心節(jié)約管理精力、有力約束代理機(jī)構(gòu)的目的，部分地區(qū)將“未按要求統(tǒng)一著工作裝、未佩戴工作牌或不服從公共資源交易中心工作安排”“未按照公共資源交易監(jiān)管部門要求參加會(huì)議、培訓(xùn)、考試等事項(xiàng)”“開標(biāo)后未關(guān)閉開標(biāo)室門窗及電腦、空調(diào)等設(shè)備”等列入代理機(jī)構(gòu)信用考評(píng)范圍，此類日常瑣碎的文明行為規(guī)范與“誠(chéng)信守法的招投標(biāo)市場(chǎng)建設(shè)”其實(shí)并無(wú)直接關(guān)系。

二是部分地方以“信用監(jiān)管”為名大行“地方保護(hù)”之實(shí)。例如，在建設(shè)工程招標(biāo)文件范本中將本地建設(shè)工程領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)得分設(shè)置為評(píng)審加分因素，往往會(huì)被投標(biāo)人質(zhì)疑是為保護(hù)本地企業(yè)采取的限制性、歧視性做法。目前，隨著國(guó)家治理力度的加強(qiáng)，不少地方已經(jīng)開始主動(dòng)清理通過建筑市場(chǎng)信用管理設(shè)立不合理?xiàng)l件限制或排斥外地企業(yè)承攬業(yè)務(wù)的規(guī)定。

3.信用信息認(rèn)定泛化

信用信息認(rèn)定泛化與信用評(píng)價(jià)目的異化相關(guān)聯(lián)，正是因?yàn)樵u(píng)價(jià)目的的異化導(dǎo)致了信用信息認(rèn)定的泛化，將實(shí)質(zhì)上與信用信息無(wú)關(guān)的信息也納入評(píng)價(jià)范圍內(nèi)。

學(xué)界的研究成果表明，應(yīng)對(duì)信用評(píng)價(jià)進(jìn)行關(guān)聯(lián)性控制，即被用來作為信用評(píng)價(jià)依據(jù)的信息只能是與信用有關(guān)聯(lián)的信用信息，否則會(huì)導(dǎo)致“信用評(píng)價(jià)事實(shí)依據(jù)不當(dāng)”。

筆者通過梳理相關(guān)地方招標(biāo)投標(biāo)信用制度文件發(fā)現(xiàn)，信用信息認(rèn)定泛化主要表現(xiàn)為將“開標(biāo)后未關(guān)閉開標(biāo)室門窗及電腦、空調(diào)等設(shè)備”等不文明的行為等同于信用行為。就如同隨手扔垃圾一樣，不文明行為的社會(huì)侵害性微弱，在公共資源交易這樣一個(gè)專業(yè)化領(lǐng)域，實(shí)在沒有通過信用懲戒去規(guī)范不文明行為的邏輯合理性。如果某代理機(jī)構(gòu)因?yàn)橛?次未關(guān)閉門窗而被合計(jì)扣去10分，進(jìn)而觸發(fā)懲戒機(jī)制，暫停其執(zhí)業(yè)或?qū)⑵淝謇沓霎?dāng)?shù)厥袌?chǎng)，會(huì)讓人非常難以理解和接受。又如將投標(biāo)人是否在本地注冊(cè)企業(yè)或建設(shè)生產(chǎn)線、采購(gòu)本地供應(yīng)商產(chǎn)品、進(jìn)入本地扶持名錄等列為信用信息，無(wú)疑含有非常明顯的地方保護(hù)之意。

4.信用評(píng)價(jià)主體分散

在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，各級(jí)立法對(duì)信用評(píng)價(jià)主體并沒有作出明確、統(tǒng)一的規(guī)定，信用評(píng)價(jià)主體非常分散。橫向方面，評(píng)價(jià)主體有綜合監(jiān)督管理部門、行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)；縱向方面，評(píng)價(jià)主體有國(guó)省市縣四級(jí)。但是需要指出的是，各級(jí)立法并沒有對(duì)各評(píng)價(jià)主體就同一評(píng)價(jià)對(duì)象如何進(jìn)行職責(zé)分工予以明確，導(dǎo)致評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)結(jié)果難以統(tǒng)一，并且受制度安排和信息技術(shù)開發(fā)滯后等因素所限，評(píng)價(jià)信息無(wú)法共享，評(píng)價(jià)結(jié)果也無(wú)法統(tǒng)一應(yīng)用。

對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象來說，為了符合各地各部門不同的信用評(píng)價(jià)制度要求，其不得不在政出多門的情形下疲于應(yīng)付，重復(fù)報(bào)送材料，花費(fèi)大量的時(shí)間、精力進(jìn)行不同的業(yè)績(jī)和榮譽(yù)經(jīng)營(yíng)，可謂“下面一根針，上面千根線”，也同樣不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

5.忽視程序正義

正當(dāng)程序的缺失，將導(dǎo)致實(shí)體的不正義。當(dāng)前，招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域信用管理呈現(xiàn)出“重實(shí)體、輕程序”的趨勢(shì)，即將大量精力集中在解決實(shí)體問題上，卻忽視了與實(shí)體相匹配的程序問題。

例如，信用評(píng)價(jià)中告知程序缺失、異議程序模糊、信用修復(fù)程序不規(guī)范等問題，都會(huì)對(duì)程序正義產(chǎn)生重要影響。又如，各地信用管理辦法雖然干預(yù)市場(chǎng)的程度不同，但是如果對(duì)權(quán)利人基本權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，還是應(yīng)按相關(guān)法律規(guī)定的要求，在制度文件出臺(tái)前通過組織聽證等形式充分聽取社會(huì)意見，確保程序正義。

四、對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》信用制度條款修訂的建議

1.構(gòu)建招標(biāo)投標(biāo)信用管理機(jī)制的正式法源

如前文所述，招標(biāo)投標(biāo)信用制度在實(shí)踐中存在的諸多問題，需要通過進(jìn)一步構(gòu)建和完善招標(biāo)投標(biāo)信用制度的正式法源去解決。

招標(biāo)投標(biāo)信用制度的正式法源分為兩類，一類是專門的信用基礎(chǔ)立法，另一類是招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的基礎(chǔ)立法針對(duì)該領(lǐng)域信用管理的專門規(guī)定。

令人欣慰的是，在歷經(jīng)多年實(shí)踐探索和制度試錯(cuò)后，我國(guó)取得了專門信用基礎(chǔ)立法的階段性重大成果——2022年11月，《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）發(fā)布，對(duì)信用信息管理、褒揚(yáng)誠(chéng)信與懲戒失信、權(quán)益保護(hù)等作出了頂層制度設(shè)計(jì)。

但是僅就信用評(píng)價(jià)而言，《征求意見稿》仍有進(jìn)一步完善的空間。例如，《征求意見稿》第六十七條規(guī)定，“其他國(guó)家機(jī)關(guān)可以以公共信用評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，對(duì)市場(chǎng)主體開展行業(yè)信用評(píng)價(jià)”。其一，當(dāng)前全量市場(chǎng)主體公共信用信息評(píng)價(jià)還處于啟動(dòng)和完善階段，科學(xué)、高效的統(tǒng)計(jì)方法和算法模型還有待實(shí)踐檢驗(yàn)和完善，公共信用評(píng)價(jià)尚不足以作為行業(yè)信用評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)；其二，行業(yè)信用評(píng)價(jià)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利義務(wù)的影響更為直接，評(píng)價(jià)依據(jù)和評(píng)價(jià)方法尤為重要，《征求意見稿》沒有規(guī)定行業(yè)信用評(píng)價(jià)相關(guān)規(guī)則，“以公共信用評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)”語(yǔ)焉不詳，究竟是評(píng)價(jià)依據(jù)要以公共信用信息為準(zhǔn)？還是評(píng)價(jià)結(jié)果要取公共信用信息評(píng)價(jià)結(jié)果一定的權(quán)重？讓人難以準(zhǔn)確理解和把握。

綜合來看，分散立法總不如專門立法。筆者建議，以招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的基礎(chǔ)立法為法源，在《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂時(shí)增設(shè)信用評(píng)價(jià)主體、依據(jù)、結(jié)果運(yùn)用、權(quán)利救濟(jì)等方面的具體規(guī)定，盡可能采用專條、專款的形式，避免原來的原則性宣示帶來的實(shí)踐彈性過大問題。

2.要求各級(jí)行政主體發(fā)布政策文件前做好合法性審查，謹(jǐn)慎設(shè)置懲戒措施

一是在正式法源出臺(tái)前，地方各行政主體應(yīng)嚴(yán)格遵守《立法法》《行政處罰法》關(guān)于立規(guī)立制權(quán)限和行政處罰法定的規(guī)定，保持克制，謹(jǐn)慎設(shè)置信用懲戒措施，合理規(guī)定評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用規(guī)則。

二是在修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》信用制度相關(guān)條款時(shí)，應(yīng)要求各級(jí)行政主體發(fā)布政策文件前做好合法性審查，謹(jǐn)慎設(shè)置懲戒措施，并在《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的懲戒措施清單范圍內(nèi)謹(jǐn)慎設(shè)置懲戒措施。

可以預(yù)見的是，正式法源出臺(tái)后，公共資源交易領(lǐng)域的大量合法性存疑及侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的制度文件都將被集中清理。

3.準(zhǔn)確設(shè)定信用信息

作為正式法源，《招標(biāo)投標(biāo)法》信用制度相關(guān)條款應(yīng)對(duì)作為管理依據(jù)的信用信息予以明確規(guī)定。

《征求意見稿》第五十八條規(guī)定，“信用信息包括基礎(chǔ)信息和能夠反映信用信息主體信用的信息。基礎(chǔ)信息是指用以識(shí)別信用信息主體身份和記載信用信息主體基本情況的信息。能夠反映信用信息主體信用的信息包括，金融債權(quán)債務(wù)及相關(guān)信息，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中履行法律法規(guī)和生效法律文書規(guī)定義務(wù)、遵守行政管理和公共服務(wù)有關(guān)規(guī)定、履行合同約定義務(wù)、依法或自主作出承諾及履行承諾的信息，行政許可、資質(zhì)等級(jí)、榮譽(yù)表彰以及根據(jù)上述信息作出的信用評(píng)價(jià)等信息”。第六十五條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)公共信用信息實(shí)行目錄管理，由國(guó)務(wù)院社會(huì)信用體系建設(shè)管理部門會(huì)同有關(guān)部門組織編制”。目前，《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄》已發(fā)布并將按年更新，明確了納入目錄內(nèi)的信用信息類別。

此外，《公共資源交易主體信用評(píng)價(jià)實(shí)施指南》（GB/Z 41465-2022）也已經(jīng)發(fā)布，從公共信用信息和市場(chǎng)信用信息兩類一級(jí)指標(biāo)角度制定了具體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，所認(rèn)定的信用信息范圍非常明確。該實(shí)施指南雖然只是指導(dǎo)性技術(shù)文件，是為仍處于發(fā)展過程中的標(biāo)準(zhǔn)化工作提供指南或信息，但是對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》信用制度條款修訂仍具有一定的參考價(jià)值。

4.要求信用評(píng)價(jià)工作統(tǒng)籌安排、一網(wǎng)運(yùn)行

針對(duì)信用評(píng)價(jià)主體分散的問題，《招標(biāo)投標(biāo)法》信用制度條款可以考慮在縱向和橫向兩個(gè)方面要求信用評(píng)價(jià)工作統(tǒng)籌安排、一網(wǎng)運(yùn)行。

縱向方面，為避免各地各部門各搞一套、自成體系，導(dǎo)致政出多門情形下被評(píng)價(jià)對(duì)象疲于應(yīng)付，建議由省級(jí)政府牽頭制定本省公共資源交易信用評(píng)價(jià)辦法，統(tǒng)一評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果運(yùn)用等事宜，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果在本省范圍內(nèi)的互認(rèn)、通行。同時(shí)，建立省級(jí)公共資源交易主體信用評(píng)價(jià)信息共享網(wǎng)站，各地市不再單獨(dú)建立本地區(qū)的個(gè)性化公共資源交易信用信息網(wǎng)站。未來，如果能實(shí)現(xiàn)全國(guó)層面的公共資源交易信用評(píng)價(jià)信息互認(rèn)、通行，無(wú)疑是理想情形。但是就目前來看，可能還需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過程。

橫向方面，要明確各級(jí)政府部門之間的責(zé)任分工。各部門對(duì)自己管轄領(lǐng)域內(nèi)的信用信息進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)統(tǒng)一被評(píng)價(jià)對(duì)象均有評(píng)價(jià)權(quán)，將各自歸集到的評(píng)價(jià)信息和結(jié)果匯總至省級(jí)政府和網(wǎng)站，再經(jīng)統(tǒng)一的專業(yè)算法和模型，形成被評(píng)價(jià)對(duì)象最終的評(píng)價(jià)結(jié)果。

5.重視程序正義

目前，我國(guó)行政法相關(guān)的程序規(guī)定已經(jīng)較為完善，如果行政機(jī)關(guān)未遵守這些成文的程序要求，法院可能會(huì)以“違反法定程序”判決其撤銷信用評(píng)價(jià)行為。此外，即便法律沒有成文的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)注意履行最低限度的程序要求，如組織聽證、充分告知、聽取申辯等。基于此，筆者建議在信用制度條款修改中應(yīng)充分考慮程序正義問題。

五、結(jié)論

信用管理制度是我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期為構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)而采取的創(chuàng)新舉措，只有在經(jīng)歷充分的機(jī)制探索和制度試錯(cuò)后，才能制定出科學(xué)、高效的基礎(chǔ)性法律。公共資源交易是一個(gè)綜合性與專業(yè)性兼具的領(lǐng)域，當(dāng)前正在如火如荼地開展信用管理嘗試，對(duì)建立公平有序、誠(chéng)信高效的公共資源交易環(huán)境具有重要意義。

目前，雖然招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域的信用管理還存在著諸多挑戰(zhàn)和困難，但是筆者相信，隨著信用法律體系的逐步完善以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的日益積累，在業(yè)界的共同努力下，未來招標(biāo)投標(biāo)信用管理必將實(shí)現(xiàn)良法善治。