以一致性規則規范推進全國統一大市場建設——《全國統一大市場建設指引（試行）》的解讀之一
來源: 國家發展和改革委員會 發布日期：2025年01月08日
2022年4月公布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，探索研究全國統一大市場建設標準指南。2024年《政府工作報告》明確，制定全國統一大市場建設標準指引。《全國統一大市場建設指引（試行）》（下面簡稱《指引》）就是這樣一個貫徹落實黨中央、國務院決策部署，各地區、各部門在建設全國統一大市場時需要嚴格遵守的一致性規范。
一、《指引》的重要意義
近年來，各地區各部門在自查清理的基礎上，廢止、修訂和糾正了一批妨礙統一市場和公平競爭的政策措施；圍繞強化市場基礎制度規則統一出臺了一批配套政策；在重點領域持續推進改革的步伐，如通報違背市場準入負面清單典型案例、在全國范圍內開展涉企違規收費問題專項整治等。但毋庸否認，目前實踐中還存在著一些市場分割、地方保護等阻礙統一大市場建設的問題。在這樣的背景下，《指引》的制定切實解決了實踐中突出問題，具有重要意義。
一是可以使社會各界更加深刻地認識到建設全國統一大市場的內涵和意義。《指引》不僅可以從出發點和內容等方面明確市場機制決定資源配置的基本規則，還可以通過促進提升政策的統一性，推動各地區、各部門加快融入和主動服務全國統一大市場建設工作，促進商品要素資源在全國更大范圍內的暢通流動，充分發揮我國超大規模經濟優勢和市場潛力。
二是有利于進一步細化各地區各部門在建設全國統一大市場中的目標和任務。構建高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，是《指引》的目標指向。其中，高效規范，就是要在更大范圍內更有效地配置資源，同時要進一步厘清政府與市場的邊界；公平競爭，就是要消除妨礙公平競爭的各種消極因素，降低市場經營主體的交易成本；充分開放，就是要增強國內國際兩個市場的聯動性。《指引》將這一目標和任務具體落實、落地、落細，為各地區、各部門提供了可以參照的、規范的、標準的行動指南。
三是可以壓實各地區各部門建設全國統一大市場的工作責任。建設全國統一大市場的工作復雜而系統，實踐中需要讓規則具有統一性、政策具有一致性、行動具有協調性。《指引》通過積極主動地、統一地拆除制約全國統一大市場建設中的各項具體的、隱形的“籬笆”，培育有利于建設全國統一大市場的“土壤”。此外，由于實踐中一些市場分割與政府保護的行為具有隱蔽性和不可觀測性，引入《指引》進行事前行為指導，具有重要的現實操作意義。
二、《指引》的主要引導對象
在現實中，阻礙全國統一大市場建設的因素有三種：來自縱向行政部門的力量、來自橫向行政單位的力量，以及來自企業的市場勢力。其中企業的市場勢力受《反壟斷法》和《反不正當競爭法》等制約，因此，當前《指引》引導的對象主要是地方政府以及部門政府。通過引導和規范地方政府、部門的行為，以減少、減弱和降低其分割市場和地方保護的動機，奠定要素自由流動和公平競爭的基礎和前提，促進全國統一大市場逐步形成。
三、《指引》的基本框架與具體規范
《指引》立足各方面共識高的領域，既對建設用地市場、勞動力市場、資本市場、技術和數據市場、能源市場、資源環境市場等，具體闡述了建設標準指引，又對市場準入和退出、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范等政府事務，具體列出了必須遵守的基本行為規范和準則。
《指引》聚焦市場環境，分別從軟件環境和硬件環境兩方面展開，重點闡述全國統一大市場建設的基礎制度和市場設施聯通的標準和規范。一方面，圍繞產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，注重急用先立、突出重點，梳理各地方、各部門可主動作為的事項，夯實市場經濟有效運行的基本保障。另一方面，對建設和利用流通網絡、信息交互渠道、交易平臺等方面提出階段性工作要求，以高標準聯通的市場設施助力建設全國統一大市場。
《指引》聚焦市場結構，從促進要素與資源、商品和服務自由流動方面，提出了各種具體的標準指引。如建設全國就業公共服務平臺，不得在戶籍、地域、身份、檔案、人事關系等方面設置影響人才流動的政策性障礙；建立健全協調統一的強制性國家標準體系，加快推動家用電器、家具、電動自行車等消費品行業重點領域強制性國家標準制修訂；等等。
《指引》聚集市場監管，就健全統一市場監管規則、統一市場監管執法、提升監管能力等方面，尤其是就現實中經常出現的多頭監管、競相監管、監管空白、監管失靈、“運動式”監管等方面的體制短板，就健全統一市場監管規則、強化統一市場監管執法、提升市場綜合監管能力和水平等，提出規范政府行為的指引性標準。
《指引》聚集市場行為，對各地區各部門限制商品資源要素自由流動，干預經營主體的進入、經營、退出，招標投標、政府采購中的違法限定或者指定，突破國家規定的紅線底線違規實施的招商引資優惠政策等行為提出若干“不得”，進一步規范不當競爭與市場干預行為。
總的來看，全國統一大市場建設是一個涉及方方面面的、復雜的利益調整問題，目前，《指引》提出了方向性、框架性指導和階段性工作要求。下一步，在執行和更新《指引》的過程中，需要各地區、各部門多措并舉、相向而行，以工作合力推動全國統一大市場建設取得更大成效。（作者：劉志彪 南京大學長江產業發展研究院常務院長、教授）
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